A DISPUTA ENTRE BRASIL E CANADÁ SOBRE SUBSÍDIOS À EXPORTAÇÃO DE AERONAVES

 

Ana Rachel Freitas da Silva Fiatkoski

Procuradora da Fazenda Nacional. Mestranda em Direito das Relações Internacionais pelo UniCeub.

 

RESUMO: O Programa Brasileiro de Financiamento às Exportações – PROEX foi acusado de constituir política proibida pelo Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias, originando um dos mais longos contraditórios envolvendo Brasil e Canadá no âmbito do Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio. Tal disputa envolveu a análise do programa brasileiro, na modalidade equalização das taxas de juros e coube aos painéis instaurados a decisão sobre a classificação da medida como subsídio proibido pelo ASMC, sua utilização para obter vantagem significativa nas condições dos créditos à exportação e sua relação com as obrigações assumidas pelo Brasil face sua condição especial de país em desenvolvimento. As constatações dos painéis foram determinantes para o aperfeiçoamento do PROEX.

 

 PALAVRAS-CHAVE: financiamento, exportações, subsídios, OMC.

 

ABSTRACT: Programa Brasileiro de Financiamento às Exportações – PROEX has been accused of providing political prohibited by the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, creating one of the longest contradictory involving Brazil and Canada under the Dispute Settlement Body of World Trade Organization.This dispute involved the analysis of the Brazilian program in the mode equalization of interest rates and fit the panels in place the decision on the classification of the measure as a subsidy prohibited by the ASCM, and its use to obtain significant advantage in terms of export credits and their relationship with the obligations assumed by Brazil face their special status as a developing country. The findings of the panels were instrumental in improving the PROEX.

 

KEY-WORDS: financing, exports, subsidies, WTO.

 

SUMÁRIO: 1 Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias,  2 Política brasileira de incentivo às exportações – PROEX, 3 Brasil – Programa de Financiamento de Exportação para Aeronaves – controvérsia na OMC (WT/DS46/R e WT/DS46/AB/R),  Considerações Finais, Referências Bibliográficas.

 

INTRODUÇÃO:

A promoção de um comércio livre pressupõe a existência das mesmas condições para todos os participantes, o que implica a necessidade de extinção das práticas comerciais que trazem prejuízo à livre concorrência. Dentre essas práticas, encontramos os subsídios – prática que consiste na concessão de vantagem financeira por parte do Governo para um empresa do país, “que tenha direta ou indiretamente como efeito aumentar as exportações de um produto qualquer deste país, ou reduzir as importações para seu território”[1].

A concessão de subsídios é danosa às relações econômicas internacionais, na medida em que afeta a livre concorrência, causando distorções nos fluxos comerciais. Atenta à necessidade de regulamentar e até mesmo coibir essas práticas, a Organização Mundial do Comércio - OMC tem tratado do tema, através da criação de normas, fiscalização das políticas comerciais e solução das controvérsias relacionadas ao assunto em questão.

Em que pese a orientação da OMC no sentido de uma maior liberdade no comércio internacional, o assunto guarda opiniões divergentes no que tange o papel do Estado na economia e mais especificamente, sua atuação ativa na proteção das indústrias nacionais, através da concessão dos subsídios. A discussão traz o desenvolvimento como variável importante a ser considerada, bandeira sustentada principalmente pelos países em desenvolvimento.

O Brasil tem participado ativamente das disputas envolvendo o tema, tanto na qualidade de parte, quanto de terceiro interessado. Vem questionando, dentre outros temas, o tratamento diferenciado dado a alguns setores, em especial, o agrícola.

Um dos casos mais emblemáticos em que o Brasil teve participação foi, sem dúvida, o que envolveu duas grandes empresas fabricantes de aeronaves regionais: a brasileira Embraer e a canadense Bombardier. Tal controvérsia se arrastou por anos e provocou um enorme desgaste diplomático entre Brasil e Canadá.

O caso Brasil – Programa de Financiamento das Exportações para Aeronaves trouxe para exame, por painel constituído no âmbito do Sistema de Solução de Controvérsias da OMC, a política brasileira de financiamento às exportações conhecido por PROEX. O modelo em questão é vigente ainda hoje, apesar de ter sofrido adaptações para corresponder às decisões que se seguiram no caso em estudo.

Ainda no contexto da disputa entre Embraer e Bombardier, cabe destacar que o Brasil também questionou as políticas comerciais canadenses, imputando-as contrárias ao Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias. Contudo, o presente estudo tem por objeto de análise apenas as medidas brasileiras no âmbito do PROEX, em sua primeira versão, cujas conclusões do painel e órgão de apelação foram divulgadas nos relatórios WT/DS46/R e WT/DS46/AB, respectivamente.

Nesse sentido, cabe analisar os argumentos exarados nas conclusões do painel e Órgão de Apelação supra citadas, a fim de contrapor as regras vigentes no Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias, do qual o Brasil é signatário, com a concessão de subsídios à exportação de aeronaves brasileiras, através do PROEX.

Iniciaremos com um breve estudo sobre o tratamento dado aos subsídios pelo Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias – ASMC, a fim de entender o que seria considerado como subsídio por esse acordo e quais as medidas previstas para a defesa de um país prejudicado por essa prática. Em seguida, traçaremos as linhas gerais da política brasileira questionada na disputa em comento (DS46). Por fim, traremos à tona as principais constatações do painel e Órgão de Apelação sobre o PROEX, colacionando as interpretações dos dispositivos do ASMC relacionados ao caso em exame.

1.             Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias

 

O Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC), celebrado durante a Rodada Uruguai e internalizado no Brasil através do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994, é o mais importante documento no tocante ao tratamento de incentivos concedidos por países a indústrias ou empresas nacionais com vistas a facilitar o acesso a mercados estrangeiros, por vezes causando dano às indústrias e economia do país importador. Ele segue a mesma lógica do Acordo sobre Interpretação e Aplicação dos artigos VI, XVI e XXIII do GATT-47, o conhecido Código de Subsídios de 1979, concluído durante as negociações da Rodada de Tóquio. Este acordo teve sucesso relativo, dentre outras razões, pelo baixo quorum de retificação.

Vale lembrar que este Acordo não se aplica, em regra, aos subsídios agrícolas, tendo em vista que os mesmos seguem regras próprias contidas no Acordo sobre Agricultura.

O subsídio encontra-se definido no artigo 1º do ASMC. Pode ser conceituado como “uma contribuição financeira governamental, envolvendo a transferência de fundos, de mercadorias ou serviços, feita pelo próprio governo ou em seu nome”.[2]

São fatores essenciais para sua ocorrência (1) que haja “contribuição financeira” pelo governo e dela decorra (2) “concessão de benefício”, e de que entre elas haja relação de causalidade, ou seja, o benefício usufruído decorra do custo para o governo. [3]

Os subsídios são divididos no ASMC em três categorias, a saber: a) proibidos, b) recorríveis, e c) permitidos. Os subsídios proibidos baseiam-se no desempenho da exportação ou no incentivo ao uso de produtos do mercado doméstico em detrimento dos importados. Os subsídios são considerados recorríveis em função dos obstáculos que causam ao comércio internacional, enquanto os subsídios irrecorríveis são aqueles considerados permitidos pelo acordo, por exemplo, aqueles direcionados para a pesquisa de forma geral e os subsídios destinados a corrigir desequilíbrios entre regiões do país concessor (subsídios regionais).

Os subsídios proibidos, caracterizados como “sinal vermelho”, são sempre específicos e podem ser divididos entre subsídios à exportação e subsídios para a substituição de importações. A especificidade é um dos requisitos exigidos para que um subsídio possa ser objeto de medida compensatória por parte do parte prejudicada.

As formas de subsídio proibido são detalhadas no Anexo I do Acordo, que traz uma lista ilustrativa de subsídios à exportação, dentre os quais a alínea k, que trata de concessão de créditos à exportação a taxas inferiores àquelas pelas quais o governo obtém os recursos utilizados para estabelecer tais créditos, ou então, o pagamento parcial ou total dos custos em que incorrem exportadores ou instituições financeiras quando obtém estes créditos. Este assunto será tratado com maiores detalhes no decorrer do presente trabalho.

Trata-se, como o próprio título diz, de lista ilustrativa, portanto exemplificativa. Conforme explicitado, nem todos os subsídios podem ser considerados como objeto de medidas compensatórias. Para isso, é necessário que sejam específicos. A especificidade pode ser dar: a) em relação a uma empresa – quando um governo destina o subsídio a uma empresa ou empresas específicas, b) em relação a uma indústria – quando um governo destina o subsídio a determinado(s) setor ou setores, c) em relação a uma região – um governo destina o subsídio aos produtores de partes específicas de seu território, d) subsídios proibidos – um governo destina o subsídio aos produtos para exportação ou aos produtos que utilizam insumos nacionais.^[4]

A especificidade pode decorrer de delimitação setorial ou regional explícita por parte da autoridade concessora ou pela legislação, nesse caso é conhecida como especificidade de Direito ou de jure. Entretanto, caso haja estabelecimento de critérios ou condições objetivas de qualificação para adequação ao benefício e seu montante, a especificidade restará descaracterizada.

Por outro lado, mesmo não decorrendo de autoridade concessora ou legislação, se o subsídio funcionar como específico, seja pelo caráter discricionário ou pela desproporcionalidade de sua aplicação, poderá ensejar a aplicação de medidas compensatórias. É a chamada especificidade de facto.

Os subsídios relacionados ao desempenho exportador incluem desde subsídios à exportação diretos até mecanismos de retenção de divisas, isenções, remissões ou estabelecimento de preços para impostos diretos em exportações, utilização excessiva de drawback[5] e a concessão de garantias de crédito para exportação ou programas de seguro a taxas subsidiadas ou créditos à exportação em taxas mais baixas que as disponíveis no mercado (base das disputas entre Brasil e Canadá no caso das aeronaves regionais). Nesses casos, diversos países em desenvolvimento alegam que os subsídios oferecidos com o intuito de compensar as desvantagens próprias dos exportadores dos países em desenvolvimento não devem ser objeto de medidas compensatórias.

De acordo com o ASMC, os subsídios proibidos devem ser eliminados pelos países-membros. Os países em desenvolvimento têm tratamento diferenciado, com prazos maiores para a eliminação desses subsídios.

Quanto aos subsídios não-recorríveis, também conhecidos como “sinal verde”, quando estes não são específicos, não podem ser acionados. Até 31 de dezembro de 1999, determinados subsídios regionais, ambientais ou para pesquisa e desenvolvimento, embora específicos, eram dispensados e, da mesma forma, não podiam ser acionados. Todavia, permanecem abertos recursos multilaterais.

O ASMC estabelece duas vias para lidar com os subsídios: a imposição de Direitos Compensatórios (via unilateral) ou recurso multilateral. A imposição de Direitos Compensatórios é permitida a determinado país desde que se constatem subsídios danosos e de que os mesmos não sejam voluntariamente retirados pelo país que os utiliza. Esta imposição é voluntária, e consiste na criação ou elevação de barreiras comerciais sobre os produtos originários do país acusado de subsídio, a critério daquele que as aplica, incidindo sobre o mesmo segmento ou segmentos distintos da economia[6]. A adoção de medidas compensatórias não prescinde de um processo de investigação, que deverá ser instruído através de petição com a prova da existência do dano e o nexo causal entre a importação subsidiada e os danos causados. O prazo máximo de duração de um Direito compensatório é de 5 anos, podendo ser ampliado, em casos excepcionais. Deve-se ressaltar que essas medidas não podem ultrapassar a margem do subsídio causador do grave dano.

No Brasil, compete à Secretaria de Comércio Exterior – SECEX, órgão do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, apurar a margem ou montante de subsídios, existência ou ameaça de dano, a relação de causalidade e a gravidade. Compete aos Ministros da Fazenda e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior fixar os Direitos compensatórios, assim como suspender sua exigibilidade. O Brasil tem se utilizado, em várias ocasiões, de medidas compensatórias. De acordo com dados colhidos na Secretaria da OMC, no período compreendido entre 1990 e 1998 foram aplicadas 101 medidas compensatórias, sendo o Brasil responsável pela aplicação de 15[7].

A decisão favorável na via multilateral impõe ao país condenado por conceder subsídios a obrigação de alterar ou eliminar as medidas de forma a beneficiar não apenas o país demandante, mas todos aqueles que de alguma forma forem prejudicados.

Os países em desenvolvimento membros do ASMC têm tratamento especial e diferenciado conforme previsão do art. 27 do tratado sob exame. Estes países são divididos em dois grupos: aqueles listados no Anexo VII e os “outros”. A proibição de subsídios à exportação do parágrafo 1, “a” do artigo 3, não se aplica aos países do Anexo VII. Os demais países em desenvolvimento devem remover seus subsídios à exportação em um prazo de oito anos a partir da entrada em vigor do tratado. Além disso, não podem elevar o nível dos subsídios à exportação e devem removê-los em prazo menor se não forem compatíveis com suas necessidades de desenvolvimento ou quando fosse adquirida a competitividade exportadora[8].

 

2.                    Política brasileira de incentivo às exportações – PROEX

A atuação do Estado brasileiro na área econômica vem definida na Constituição Federal, em especial no art. 174[9]. Dentro da perspectiva do planejamento econômico, o fomento das atividades econômicas tem lugar de destaque, contando com disposições constitucionais específicas para o fomento da indústria nacional, como os referentes ao exercício das atividades de telecomunicações (art. 222, § 1º, CF), navegação de cabotagem (art. 178, CF), limitação à aquisição de propriedade rural (art. 190, CF), dentre outros[10].

O governo brasileiro tem buscado incentivar as exportações com várias políticas e programas. Dentre as dificuldades levantadas pelo exportador brasileiro está a obtenção de crédito para financiamento da produção e também para a aquisição dos bens pelo importador, principalmente quando há necessidade de obter alta quantia, comum na exportação de bens de alto valor agregado. Além da dificuldade em obter financiamentos altos, geralmente essas operações envolvem taxas de juros muito elevadas.

O Programa de Financiamento às Exportações - PROEX foi instituído pela Lei nº 8.187, de 1º de junho de 1991, e representa um mecanismo de financiamento das exportações, seja por meio do financiamento direto, seja pela equalização das taxas de juros. Através do mecanismo de equalização das taxas de juros, o governo brasileiro cobre parte dos custos do financiamento, garantindo ao tomador do empréstimo juros inferiores àqueles disponíveis normalmente no mercado.

O PROEX teve papel fundamental no financiamento de aeronaves exportadas pela Empresa Brasileira de Aeronáutica S. A. – EMBRAER, através da equalização das taxas de juros nos financiamentos feitos ao importador. A operação tinha como tomador do empréstimo o importador da aeronave a ser exportada pela Embraer e o Brasil garantia o pagamento de parte da taxa de juros aplicada, quer o financiamento fosse concedido por instituição financeira nacional, quer fosse por instituição financeira internacional.

O PROEX na modalidade equalização tem prazo de duração de até 15 anos e determina o pagamento entre 2 e 3,8 pontos percentuais das taxas cobradas, por ano, variando conforme a duração do financiamento. O PROEX é administrado por um comitê coordenado pelo Ministério da Fazenda - o Comitê de Crédito às Exportações.

A operação se inicia quando o fabricante solicita ao Comitê uma carta de aprovação, na qual há o compromisso de garantir a subvenção, caso o contrato seja celebrado entre exportador e importador nos termos e condições previstas. Os pagamentos efetuados pelo PROEX têm lugar quando a aeronave é exportada e paga pelo comprador. O PROEX efetua os pagamentos à instituição financeira que realiza o empréstimo, garantindo que esta ofereça ao importador o financiamento com juros mais baixos. O banco recebe o pagamento por duas fontes: o comprador e o governo brasileiro. Do total pago, o governo brasileiro paga 3,8 pontos percentuais (operações com prazo de duração de 15 anos) e o comprador paga o restante. Dessa forma, o PROEX reduz os custos de financiamento do comprador e, em conseqüência, o custo global para o comprador de uma aeronave Embraer. O pagamento da equalização das taxas de juros se dá por meio da emissão de bônus - Notas do Tesouro Nacional – Serie I (“bônus NTN-I”). Uma vez confirmada a operação, o Banco do Brasil solicita ao Tesouro Nacional a emissão desses bônus, que são transferidos às instituições financiadoras. Os bônus podem ser resgatados após um período ou negociados no mercado. Os bônus são emitidos numa base semestral.

 

3.                     Brasil – Programa de Financiamento de Exportação para Aeronaves – controvérsia na OMC (WT/DS46/R e WT/DS46/AB/R)

A política brasileira de financiamento às exportações de aeronaves regionais foi contestada pelo Canadá no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC. A canadense Bombardier e a brasileira Embraer representam as maiores empresas do ramo de aeronaves regionais (com modelos para 30 a 70 passageiros), razão pela qual, o Canadá representou contra o Brasil, no interesse da empresa canadense.

O contencioso entre Brasil e Canadá inicia-se em 1996, com um pedido formal de consultas do Canadá ao Brasil e posterior requerimento para instauração de um painel que não chegou a ocorrer por razões formais. A disputa envolveu questionamentos tanto pelo Canadá sobre a concessão de subsídios pelo Brasil, quanto por parte do Brasil em relação às subvenções pagas pelo governo canadense e teve duração de mais de 10 anos. Contudo, o presente estudo vai cuidar especificamente do painel requerido pelo Canadá em 1998, que recebeu o número de WT/DS46.

Em 1998, diante do fracasso das negociações diplomáticas, o Canadá solicitou a celebração de consultas com o Brasil a respeito do tema, de acordo com o procedimento para a solução de controvérsias da OMC[11].

Esgotada a etapa de consultas sem que houvesse um acordo entre os demandantes, o Canadá solicitou ao Órgão de Solução de Controvérsias que estabelecesse um painel, a fim de avaliar a questão. Pretendia o Canadá ver reconhecido, pelo painel, que os pagamentos feitos pelo PROEX na forma de equalização das taxas de juros se consideram subsídios proibidos, elencados no ASMC e que, apesar do Brasil receber tratamento especial por se tratar de país em desenvolvimento, não vinha cumprindo as determinações do acordo pertinentes a sua condição. Por essa razão, solicitou ao painel que recomendasse ao Brasil que não conceda novas subvenções, além de retirar aquelas concedidas após a composição do painel.

Em sua defesa, o Brasil alegou que o PROEX não é incompatível com suas obrigações em virtude do ASMC. Em sede preliminar, afirmou que determinadas medidas enumeradas na solicitação de estabelecimento do painel, apresentada pelo Canadá, não foram apontadas no momento das consultas, razão pela qual não poderiam ser apreciadas. Aduziu, dentre outros, que o PROEX visava compensar as altas taxas de juros aplicáveis às instituições financeiras na captação de recursos para o financiamento dos exportadores brasileiros, diante do elevado risco Brasil[12]. Alegou ainda, que os pagamentos efetuados não eram utilizados para obter uma vantagem importante nas condições de crédito às exportações, dessa feita, não seriam considerados subsídios proibidos, por conta do disposto na alínea ‘k’ do anexo I do ASMC. Por fim, invocou o tratamento especial e diferenciado outorgado aos países em desenvolvimento, o qual concede um prazo de 8 anos para que os países em desenvolvimento deixem de conceder subsídios proibidos pelo acordo (art. 27).

Estados Unidos e a Comunidade Européia exerceram seu Direito de participar como terceiros interessados e apresentaram seus argumentos.

Ao analisar a controvérsia posta, o painel afastou a questão preliminar apontada pelo Brasil, entendendo que a solicitação de consultas se referia ao mesmo tema geral que a solicitação de estabelecimento do painel, qual seja “as subvenções à exportação ao amparo do PROEX”. [13]

Superada a preliminar, o painel passou ao exame das questões de mérito, avaliando, inicialmente, se os pagamentos do PROEX seriam subsídios, de acordo com a definição do art. 1 do ASMC e se estes seriam considerados proibidos, conforme o disposto no art. 3 do acordo retro mencionado.

O painel constatou que se tratava de subsídios conforme definição do art. 1º, consistindo em uma transferência direta de fundos, ou possível transferência, e conferiam uma vantagem à empresa exportadora que recebia esse benefício. Além disso, seriam considerados proibidos, pois eram “vinculados de fato ou de Direito ao desempenho exportador, quer individualmente, quer como parte de um conjunto de condições, inclusive eram indicados, a título de exemplo, no Anexo I”, segundo previsão do art. 3, 1, b. Tal fato havia sido reconhecido Brasil que, por outro lado, alegou que tais pagamentos não eram utilizados para obter uma vantagem importante nas condições de crédito às exportações, representando uma exceção prevista na alínea k da Lista Ilustrativa de Subsídios à Exportação – Anexo 1 do ASMC[14].

De acordo com o argumento esposado pelo Brasil, os subsídios descritos na alínea k estariam proibidos somente se fossem utilizados para obter uma vantagem de monta nas condições dos créditos à exportação e que, contrario sensu, seriam permitidos caso não fossem utilizados para obter uma vantagem de monta. Para comprovar sua tese, o Brasil afirmou que os pagamentos do PROEX não faziam mais do que compensar o “risco Brasil”. Nesse sentido, não confeririam vantagem ao exportador, mas tornariam as condições equivalentes àquelas experimentadas por exportadores cujos países não contassem com um “risco país” tão elevado.

Aduziu ainda que, o Canadá outorgava uma ampla gama de subvenções diretas e indiretas às aeronaves regionais canadenses e comparativamente, os pagamentos no âmbito do PROEX não representariam uma vantagem de monta, caso fossem considerados os montantes globais de subsídios às aeronaves regionais brasileiras e canadenses.

Ao apreciar a questão, o painel negou-se a examinar as supostas subvenções concedidas às aeronaves canadenses. Ao estabelecer seu mandato, o painel delimita as questões a serem apreciadas e entendeu que as subvenções concedidas pelo Canadá para a exportação de aeronaves regionais não constituíam o objeto da controvérsia a ser examinada. Além disso, um membro não poderia justificar a outorga de subvenções à exportação alegando que os outros membros estão fazendo o mesmo. Se o Brasil entende que o governo canadense tem outorgado subsídios proibidos, deveria levar a questão ao órgão responsável na OMC e não utilizar essa suspeita a fim de justificar sua conduta.

O painel considerou que o PROEX dá lugar à disponibilização de créditos à exportação para as aeronaves regionais brasileiras em condições mais favoráveis que as condições que em outro caso se ofereceriam ao comprador no mercado para a transação em questão. Logo, em princípio, a utilização dessa medida configuraria concessão de subsídio proibido, específico, condicionado ao desempenho exportador e que resultaria em vantagem à Embraer, com reflexos na livre concorrência, previsto especificamente na alínea “k” da lista ilustrativa.

Nesse sentido, caberia ao Brasil comprovar que os pagamentos do PROEX não eram utilizados para lograr uma “vantagem de monta nas condições dos créditos à exportação”, o que poderia afastar a ilegalidade da medida. Como considerou que o Brasil não comprovou sua alegação, o painel afastou a defesa afirmativa brasileira baseada na alínea “k” da lista ilustrativa.

Por fim, o painel passou à análise da aplicação ao Brasil das proibições do acordo, dada sua situação especial de país em desenvolvimento. Nesse sentido, reportou-se ao art. 27 do ASMC, o qual garante aos países em desenvolvimento um tratamento especial e diferenciado[15].

Ao confrontar o disposto no art. 27 com os arts. 1 e 3 do ASMC, o painel entendeu que os países membros em desenvolvimento estão excluídos da aplicação dos arts. 1 e 3 desde que cumpram as condições previstas no § 4° do art. 27.[16] O ônus da prova quanto ao descumprimento das condições do art. 27 por um país em desenvolvimento caberia ao reclamante, conforme ficou assentado na decisão do painel[17].

O painel passou a analisar o cumprimento das condições pelo Brasil e constatou que o Brasil não estava cumprindo sua obrigação de eliminar os subsídios à exportação ao término do período de transição (8 anos). Tal constatação leva em conta o fato de que, dado o longo período para o pagamento dos financiamentos das aeronaves (15 anos), ao término do período de transição que é de 8 anos, o Brasil seguirá emitindo os Bônus do Tesouro Nacional (emitidos numa base semestral), o que configuraria concessão de subsídio (considerando que a concessão do subsídio se dá no momento da emissão desses bônus)[18].

Seguiu-se a discussão sobre o cumprimento das condições, sobre se o Brasil havia aumentado o nível das subvenções à exportação. A fim de efetuar a comparação dos níveis de subsídios, o painel tomou como parâmetro de referência o ano de 1994, ano imediatamente anterior à entrada em vigor do ASMC – 1° de janeiro de 1995, rejeitando a alegação do Brasil de que o ano base a ser considerado deveria ser aquele em que o PROEX foi implantado, qual seja, 1991. Considerou ainda, o nível global dos subsídios concedidos ao amparo dos programas PROEX e BEFIEX (antecessor do PROEX), considerando as quantias efetivamente gastas e não aquelas previstas no orçamento para aplicação nos programas.

Analisando as informações apresentadas pelo Brasil, o painel concluiu que o Brasil, em 1997, havia aumentado o nível de seus subsídios à exportação acima do nível registrado em 1994, tanto se fossem considerados os valores nominais em dólares, quanto se o cálculo fosse feitos considerando os valores correntes (atualizados levando-se em conta a inflação). Diante da constatação de que o Brasil havia aumentado o nível dos subsídios à exportação, a conclusão foi no sentido de que houve o descumprimento de uma das condições do art. 27 e, portanto, as medidas brasileiras não estariam excluídas das regras gerais relativas à proibição de subsídios, estabelecidas no ASMC[19].

Em relação à última condição prevista no §4° do art. 27, o painel concluiu que o Canadá não apresentou provas e argumentos suficientes para elidir a presunção de que a utilização pelo Brasil de subsídios à exportação não está em consonância com suas necessidades de desenvolvimento. O tratamento especial dado pelo Acordo estabelece uma presunção da necessidade desse tratamento para os países em desenvolvimento, reconhecimento expresso no caput do art. 27. Logo, caberia ao reclamante comprovar que os subsídios concedidos não estariam em consonância com as necessidades de desenvolvimento do reclamado.[20]

Por conseguinte, o painel concluiu que os pagamentos pela equalização das taxas de juros, realizados ao amparo do PROEX, constituíam subsídios proibidos pelo ASMC, no sentido do art. 1 do Acordo supra citado pois estariam relacionados aos resultadas da exportação no sentido do parágrafo 1 a), também do ASMC; que não estariam “permitidos” pelo primeiro parágrafo da alínea k da lista ilustrativa; que o Brasil não vinha cumprindo as condições estabelecidas no art. 27, que se refere ao tratamento especial aos países em desenvolvimento, por isso eram incompatíveis com o art. 3º do ASMC.[21]

Em conseqüência da conclusão emanada, o painel recomendou que o Brasil retirasse os subsídios identificados, estabelecendo um prazo de 90 dias para o cumprimento da decisão.

Insatisfeitos com a decisão do painel, Brasil e Canadá apelaram da decisão. As questões foram analisadas pelo Órgão de Apelação que manteve a mesma decisão apelada, não obstante ter alterado alguns fundamentos. Uma das questões abordadas foi o parâmetro utilizado como “taxa de juros praticada internacionalmente”, considerada como objetivo a ser atingido por meio da equalização. O Órgão de Apelação considerou que seria possível a equalização das taxas de juros caso fosse tido como parâmetro, as taxas de juros acordadas no âmbito da OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, por conta do disposto na 2º parte da alínea k da Listra Ilustrativa[22] [23].

A fim de se adequar à decisão tomada pelo Órgão de Apelação, o Brasil submeteu ao DSB, em 19/11/1999, novas medidas implementadas com a edição da Resolução nº 2.667/99, do Conselho Monetário Nacional, e da Carta-Circular nº 2.881/99, do Banco Central do Brasil. Tais medidas, basicamente, apenas modificavam o critério para a "equalização financeira", limitando as taxas praticadas no PROEX às taxas internacionalmente praticadas. Novas disputas seguiram-se, questionando a adequação dessas novas medidas com a decisão do Órgão de Solução de Controvérsias. Apenas com a terceira edição do PROEX, chamada de PROEX III, o Brasil obteve êxito na disputa. A principal diferença do PROEX III para os anteriores foi a referência utilizada como limite para a equalização financeira das taxas de juros, em que o governo brasileiro adotou como parâmetro a taxa CIRR – Commercial Interest Reference Rate, divulgada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As políticas de incentivo às exportações são importantes para o desenvolvimento econômico de um país. Em alguns casos, as exportações significam a principal fonte de recursos e qualquer alteração dos fluxos comerciais internacionais pode ocasionar crises e trazer dificuldades econômicas para muitos países. Nesse contexto, a participação do setor público é significativa, contudo, merece disciplina e deve ser orientada de forma a não trazer grandes distorsões ao livre comércio.

A necessidade da atuação governamental na promoção das exportações pode ser constatada em praticamente todos os participantes do comércio internacional, de forma mais ou menos intensa, generalizada, ou circunscrita apenas a determinados produtos ou segmentos. Se a utilização desses recursos é importante para os países em geral, muito mais o é no caso dos países em desenvolvimento. Considerando o papel do setor público na busca pelo desenvolvimento, o ASMC trouxe tratamento especial aos países em desenvolvimento, prevendo um período de tempo para que possam se adequar e cumprir integralmente o compromisso assumido.

O governo brasileiro, desde época remota, tem adotado políticas de incentivo às exportações. Ao tornar-se membro da OMC, vinculou-se, automaticamente, aos acordos multilaterais firmados no âmbito dessa organização, dentre eles, o ASMC. Nesse sentido, as políticas comerciais brasileiras devem guardar conformidade com o que foi acordado internacionalmente.

O PROEX representa um importante instrumento na promoção das exportações. Contudo, foi necessário que sofresse alterações para se adequar ao ASMC, depois que foi questionado pelo Canadá, no caso avaliado.

Tanto no caso em estudo, quanto em outras situações levantadas envolvendo a concessão de subsídios, a sistemática de solução de controvérsias da OMC tem se mostrado de grande valia. O recurso à via multilateral tem trazido, para questionamento, várias políticas comerciais que impedem a livre concorrência e trazem danos às empresas e aos países.

Além disso, reputamos digna de aplauso a atuação brasileira, cada vez mais presente no comércio internacional, tanto na fase de negociação dos acordos no âmbito da OMC, quanto na fase de aplicação e interpretação destes acordos, em especial, no contencioso comercial no âmbito da OMC.

Não obstante à importância do ASMC, verificamos que a disciplina dos subsídios ainda é tímida e não abarca áreas consideradas sensíveis, como a agrícola. Esse é, inclusive, um dos gargalos das negociações da Rodada de Doha e uma das principais reivindicações dos países em desenvolvimento.

Dessa feita, é fundamental que o controle das políticas de concessão de subsídios por parte da organização avance, a fim de garantir oportunidades iguais na disputa pelo mercado internacional. Todavia, esse avanço deve considerar a situação dos países em desenvolvimento, limitando, sobretudo, a utilização de expedientes desleais em áreas de seu interesse.

                        

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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