A POLÍTICA FISCAL NO BRASIL PARA ENFRENTAMENTO DA CRISE ECONÔMICA GLOBAL NO BIÊNIO 2008-2009

ARIANE COSTA GUIMARÃES

Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo UniCEUB. Advogada do escritório Mattos Filho Advogados.

Declaro, para os devidos fins, que o artigo “A política fiscal no Brasil para enfrentamento da crise econômica global no biênio 2008-2009” é de produção individual da autora e inédito no meio acadêmico.

Autorizo a publicação do artigo pelo Comitê Executivo do II Congresso Brasileiro de Carreiras Jurídicas de Estado – 2010 – nos anais do evento ou em qualquer publicação a ele vinculada

GUIMARÃES, Ariane Costa. A política fiscal no Brasil para enfrentamento da crise econômica global no biênio 2008-2009. Brasília, 2010.

Resumo: O presente artigo objetiva investigar o uso da política fiscal pelo governo brasileiro para enfrentar os efeitos causados pela crise econômica no período dos anos de 2008 e 2009. Os objetivos do trabalho consistem em analisar definir o arcabouço normativo brasileiro que permite a intervenção estatal na política tributária para alterar o cenário econômico, desvendar os efeitos da crise econômica e o modo pelo qual o uso da política fiscal pode mitigá-los, bem como listar as medidas nacionais adotadas nacionalmente para o enfrentamento. A partir da exposição de tais cenários, propõe-se examinar se tanto o contexto legislativo brasileiro contempla hipóteses de alteração da política tributária para fins extrafiscais econômicos, bem como se as medidas adotadas pelo governo nacional conseguiram atingir os efeitos da crise econômica internacional. A pesquisa permite concluir que o sistema jurídico brasileiro possui diversas possibilidades de utilização extrafiscal da política tributária na esfera econômica e que o governo os utilizou de forma ampla na contenção dos efeitos maléficos provocados pela crise, mas que não contemplou todos os segmentos afetados, além de não ter instituído, em contrapartida, redução dos gastos.

Palavras-chaves: direito tributário; função extrafiscal; política fiscal; efeitos da crise econômica no Brasil; economia.

Abstract: This paper investigates the use of Brazilian tax policies to avoid the effects of economic crisis between 2008 and 2010. The main purposes of this paper consist in identifying how Brazilian constitutional system treats the non-fiscal tax policies, listing the suggestions proposed by the main international organizations which lead with economical subjects, specially those related to fiscal measures, and analyzing the fiscal measures adopted in Brazil to face economic crisis. The conclusion consists in Brazilian tax system has several elements to reduce the tax impact, in a rapid way, nevertheless the policies did not regard all the affected segments and it was not instituted appropriated expenses policies to afford the fiscal reduction.

Key words: Tax Law; non-fiscal tax policies; tax policies; effects of economic crisis in Brazil; economy.

SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. O caráter extrafiscal do tributo no sistema normativo brasileiro – 3. A crise econômica, seus efeitos e as sugestões para redução da carga tributária – 4. As medidas fiscais adotadas pelo Brasil para enfrentar a crise – 5. Considerações finais – 6. Bibliografia.

1.INTRODUÇÃO

Os países da América Latina recuperam-se mais rapidamente do que o esperado dos efeitos da crise econômica internacional, segundo afirma o Relatório “Panorama Econômico Regional – Hemisfério Oeste”, produzido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) no final do ano de 2009[1].

De acordo com a perspectiva apontada no referido Relatório, uma das principais causas para essa recuperação diz respeito aos vínculos existentes entre os países latinos, principalmente o Brasil, com o mercado financeiro internacional, bem como às políticas públicas implantadas e às medidas interventivas sugeridas pelos principais indicadores de economia mundial.

Nesse sentido, a finalidade proposta no presente ensaio é analisar como o Brasil enfrentou a crise econômica eclodida em 2007. Sendo assim, primeiramente, a proposta é examinar o arcabouço jurídico brasileiro que permite a alteração da política fiscal para intervenção no setor econômico. Em seguida, serão tecidas considerações sobre os efeitos produzidos pela crise econômica, com ênfase na identificação de que modo a política fiscal pode influenciar no seu combate. Após, serão listadas as medidas fiscais de incentivo adotadas pelo poder público brasileiro, de modo a identificar se os efeitos provocados pela crise foram contemplados pela política brasileira.

2. O CARÁTER EXTRAFISCAL DO TRIBUTO NO SISTEMA NORMATIVO BRASILEIRO

A concepção clássica de tributo, consolidada no Estado liberal, de intervenção contida, afirma que “o imposto tinha necessariamente uma função exclusivamente fiscal”[2], ou seja, arrecadatória de receitas para custeio dos serviços públicos. A função extrafiscal, em outros termos, a utilização do tributo como meio para atingir outro fim, que não o do custeio das atividades estatais, era vista como ruptura da dita “ordem natural”, eis que tal função seria dissonante do papel estatal a intervenção mínima.[3]

Todavia, além dessa função provedora dos tributos, no sentido de abastecer os cofres públicos, o imposto pode assumir, paralelamente, o papel extrafiscal, ou seja, ser instituído para regular determinado setor da economia ou, em conformidade com o ideal de concretização dos direitos sociais, para a “implementação de políticas públicas”.[4]

É desse modo que a extrafiscalidade do tributo se adéqua ao Estado de bem-estar social, pois objetiva a “consecução de determinados resultados econômicos ou sociais através da utilização do instrumento fiscal e não a obtenção de receitas para fazer face às despesas”.[5] Assim, o Fisco pode aumentar ou diminuir tributos a fim de atuar diretamente os comportamentos de seus destinatários, de modo a neutralizar “os efeitos econômicos e sociais e fomentando-os, ou seja, de normas que contêm medidas dessa política”.[6]

No caso do Brasil, é certo que o sistema fiscal brasileiro é complexo e impõe a incidência sobre as mais diversas modalidades operacionais da economia, de modo a garantir o recolhimento[7]. Em vista disso, o próprio ordenamento jurídico brasileiro prevê hipóteses em que os tributos possam ser majorados ou diminuídos para finalidades extrafiscais de fomento da economia.

O Imposto sobre Produtos Industrializado IPI, cuja previsão se encontra no artigo 153, inciso II, da Constituição Federal, incide, como o próprio nome afirma, sobre as operações de industrialização. Em que pese ser uma das maiores fontes de arrecadação da Federação, o IPI possui notório caráter extrafiscal, na medida em que influencia diretamente a política de importação e exportação de bens industrializados no país e, consectariamente, a conformação da estratégia contábil das empresas[8].

Assim, como a política fiscal do IPI possui missão eminentemente extrafiscal, de controle tanto da macroeconomia como da microeconomia, o ordenamento jurídico brasileiro prevê a possibilidade de alteração de alíquotas pelo Poder Executivo, sem observância ao princípio da legalidade, de acordo com o artigo 150, inciso I. Do mesmo modo, os princípios da anterioridade e da anterioridade nonagesimal, estabelecidos no artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Constituição, ou seja, que preconizam a possibilidade de majoração de tributos para o exercício seguinte e depois de transcorridos noventa dias, são mitigados no caso de estabelecimento do IPI a ser recolhido, na medida em que não são exigidos nas alterações promovidas na majoração deste tributo.

Por sua vez, o Imposto sobre Operações Financeiras, previsto no artigo 153, inciso V, da CF/88 tem como aspecto material de incidência tributária as operações de crédito, de câmbio, de seguro e as relativas a títulos ou valores mobiliários e a política de arrecadação tem viés extrafiscal. De fato, os objetivos políticos e econômicos norteiam os contornos de instituição desse imposto, na medida em que afetam diretamente a estrutura de medidas no mercado financeiro[9].

Assim, para concretizar a realização da política de intervenção no mercado financeiro, como ocorre com o IPI, a Constituição faculta a alteração das alíquotas do IOF ao Poder Executivo, seja por meio de decreto do Presidente da República, instrução normativa da Secretaria da Receita Federal ou do Banco Central do Brasil, bem como não é exigido o atendimento aos princípios da anterioridade e anterioridade nonagesimal.

Por seu turno, os impostos aduaneiros, ou seja, o Imposto de Exportação e o Imposto de Importação conformam-se como exações de controle das operações de comércio exterior de bens e mercadorias. De fato, a alteração da política fiscal sobre o II e o IE afeta diretamente os estímulos à importação e à exportação dos produtos estrangeiros, a redução dos produtos nacionais, o desestímulo à importação de produtos e a preservação do nível de emprego, o estímulo à obtenção de saldo favorável na balança comercial, bem como a ativação ou desativação da economia do país por meio de fomento do desenvolvimento de investimento interno e oferta de emprego, conforme prevê o artigo 21 do Código Tributário Nacional.

Do mesmo modo, os impostos aduaneiros podem ser alterados pelo Poder Executivo, bem como não precisam observar os princípios da anterioridade ou anterioridade nonagesimal, o que garante a dinamicidade na alteração da política fiscal de tais tributos.

Ainda no âmbito federal, o Imposto de Renda possui caráter eminentemente arrecadatório, mas a progressividade das alíquotas, que são aumentadas de acordo com o montante da renda auferida pelos contribuintes, implica no objetivo extrafiscal da política tributária em redistribuir a renda[10]. Com relação aos demais tributos de competência dos Estados e dos Municípios, a função precípua de sua instituição é arrecadatória. No entanto, em que pese esta característica, é verdade que tanto o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e o Imposto sobre Propriedade Territorial e Urbana podem sem instituídos com base em finalidades extrafiscais. De fato, o ICMS pode ter a alíquota reduzida no caso de comercialização de produtos da cesta básica, conforme prevê o Convênio 128/94. No caso do IPTU, a Constituição Federal prevê a possibilidade de instituição progressiva de alíquotas, de modo a satisfazer o princípio da função social da propriedade[11].

Do mesmo modo, além dos mecanismos constitucionais acima demonstrados para intervenção na economia por meio da alteração da política fiscal, é possível a instituição de isenção a determinados setores, ou seja, de situações em que o Fisco, diante da ocorrência do fato gerador, deixa de exigir o pagamento do tributo[12]. No entanto, a instituição de regras isentivas devem se ater a parâmetros constitucionais mais rígidos e demorados do que os atos do Poder Executivo. Trata-se do artigo 150, § 6º, que prevê a necessidade de lei específica para sua instituição, bem como no artigo 155, inciso XII, alínea “g”, o qual preconiza o veículo da lei complementar para imposição de norma isentiva federal no âmbito dos Estados e dos Municípios.

Neste cenário, nota-se que o uso extrafiscal dos tributos possui amparo na Constituição Federal brasileira, a qual prevê a possibilidade de alteração rápida e imediata da política fiscal de impostos importantes na seara econômica, seja na industrialização (IPI), no mercado financeiro (IOF), bem como no comércio internacional (II e IE), por meio da disposição dos mecanismos de alteração das alíquotas por ato do Poder Executivo, mais céleres do que os oriundos do Poder Legislativo, bem como sem observância do prazo mínimo de noventa dias ou da anterioridade, princípios que regem as demais exações.

3. A CRISE ECONÔMICA, SEUS EFEITOS E AS SUGESTÕES PARA REDUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA

Ao final de 2007, o mundo se deparou com a eclosão da crise econômica mundial, inicialmente nos Estados Unidos e, logo em seguida, no resto do mundo. Trata-se do fenômeno da desaceleração econômica experimentado em escala global já no início de 2008 produzido pela instabilidade e crise de liquidez do mercado financeiro internacional[13].

De fato, com a desaceleração econômica e a conseqüente deflação, com redução do papel moeda em todos os setores da economia, observa-se a queda dos preços das commodities, a desvalorização cambial, restrição nas exportações e importações, bem como nos investimentos, o que repercute diretamente no aumento do desemprego e o recuo na produção industrial e no comércio, conforme aponta o Relatório da OCDE[14].

Em que pese a crise afetar mais intensamente os Estados Unidos e na Europa, em razão, essencialmente, da crise de seus mercados imobiliário e financeiro, é certo que o Brasil foi afetado. De fato, podem ser destacados dois principais impactos da crise econômica no cenário nacional. O primeiro refere-se ao mercado financeiro, especialmente com a queda da bolsa de valores, a desvalorização cambial ocasionada pela venda de títulos brasileiros, o aumento do custo do crédito para exportações, a redução do fluxo de capitais. O segundo impacto provocado pela crise no Brasil circunscreve-se à baixa no comércio internacional, efeito que repercute na “queda da demanda e dos preços internacionais das commodities, que representam parte majoritária das exportações”[15].

Todo este cenário desencadeou o debate internacional a respeito da ausência de intervenção estatal e mecanismos de regulação suficientes para prever catástrofes nas relações nacionais e transnacionais de ordem econômica[16]. Assim sendo, os governos nacionais e os organismos internacionais de atuação na análise econômica retomaram alguns pressupostos keynesianos, de modo a adotarem, ou promoverem sugestões, para instituição de políticas públicas que contenham os efeitos causados pela crise e administrem a demanda agregada: “se as famílias contraem seus gastos e as empresas retêm os investimento e desempregam,existe uma agente que pode se contrapor a essas tendências, setor público”[17].

Como sugestão oferecida para enfrentamento da crise internacional, o Banco Mundial ressalta a importância de os países adotarem as tendências internacionais, bem como realça a necessidade de aumento do volume de empréstimos aos países mais pobres, bem como ao setor privado, além da assistência bancária e comercial, especialmente no que se refere ao financiamento de instituições de microcrédito[18]. A OCDE foca sua atenção no desemprego causado pela crise, pelo que indica aos países a necessidade de adoção de políticas que venham a estimular as contratações. De outra banda, a OMC afirma que os países devem evitar a imposição de barreiras comerciais, pois, para a organização, esta medida apenas intensifica a deflação e o encolhimento do fluxo econômico. Por seu turno, para o Fundo Monetário Internacional – FMI, a principal orientação consiste na intervenção pública por meio de desoneração fiscal, eis que, para sua concepção, um dos maiores problemas ocasionados pela crise diz respeito ao déficit tributário. Neste aspecto, ressalte-se a constatação do FMI no sentido de que, com a queda no crescimento econômico e o indicador de PIB mundial, no ano de 2009, em patamar próximo a 0,5% (meio por cento), seria urgente a adoção de postura mais agressiva na seara fiscal[19].

Sendo assim, as medidas sugeridas pelos principais indicadores de economia internacional apontam para revisão da gestão pública do setor do comércio exterior, do mercado de fluxos de capitais, bem como sobre os efeitos ocasionados, seja pelo incentivo à contratação e a revisão da política fiscal de modo a desonerar os contribuintes e fomentar a recuperação do comércio internacional e do mercado financeiro, o que, consectariamente, teria o condão de amenizar os demais efeitos provocados, como o desemprego e a redução da renda de grande parte da população mundial.

4. AS MEDIDAS FISCAIS ADOTADAS PELO BRASIL PARA ENFRENTAR A CRISE ECONÔMICA

Diante da crise econômica, conforme aponta o Informativo do Ministério da Fazenda, o Brasil já se encontrava mais preparado para enfrentá-la. De fato, a adoção de uma “política econômica ousada”[20], que combina, desde 2003, a criação de empregos e a transferência de renda, além da consolidação fiscal e o equilíbrio das contas públicas, teriam o condão de evitar os maiores efeitos da crise no Brasil. Ressalte-se, do mesmo modo, que a política brasileira havia instituído o Programa de Aceleração do Crescimento, em 2007, cujo objetivo principal consiste no investimento na melhoria e aumento da infra-estrutura nacional. Por fim, realça-se que o setor bancário foi forticado, por meio do controle das operações pelos bancos públicos.

Em que pese o paulatino fortalecimento do cenário econômico e social brasileiro, é certo que a crise mundial afetou diretamente os setores industriais, financeiro e de comércio internacional do país[21], o que fez com que o Brasil estabelecesse uma agenda de ações para enfrentá-la[22].

Dentre as decisões políticas adotadas, Paulo Roberto enfatiza as respostas nacionais à crise, “injeção de liquidez na veia do sistema, com redução dos depósitos compulsórios, extensão dos créditos ao setor bancário, atuação na frente cambial e de comércio exterior” [23], bem como a redução dos juros.

Na seara fiscal, uma das primeiras medidas implementadas refere-se à diminuição da alíquota do IPI para o setor automobilístico, por meio da promulgação dos Decretos nº. 6.687 e 6.890, de junho de 2009, para os automóveis de passageiros e veículos, com motor a álcool e gasolina, com redução em até 8% (oito por cento). O setor dos automóveis de transporte de mercadorias também foi beneficiado com a redução da alíquota do IPI, o que se deu pelo Decreto nº. 7.016, de 26 de novembro de 2009. Por fim, o governo federal, por meio da Lei nº. 12.096, de 24 de novembro de 2009, introduziu a redução a zero da alíquota da COFINS sobre determinadas motocicletas, bem como reduziu a alíquota do IOF, em 23 de novembro de 2008, mediante a publicação do Decreto nº. 6.707.

Outro setor beneficiado foi o de alimentos, contemplado com a redução a zero, até final de 2011, das alíquotas da COFINS e da Contribuição ao PIS sobre a importação e o faturamento decorrente da comercialização de farinha de trigo, trigo e pré-misturas próprias para fabricação de pão comum.

Do mesmo modo, o setor moveleiro, bem como o de eletrodomésticos foram beneficiados com a redução do IPI, o que ocorreu a partir do Decreto nº. 7.016, de 26 de novembro de 2009, especialmente sobre painéis de partículas e de madeira, aglomeradas com resinas ou com outros aglutinantes orgânicos, dentre outras mercadorias.

Outra ação fiscal para enfrentar a crise foi desonerar o IPI para o setor da construção civil. Matérias como cimentos, tintas e vernizes, massa de vidraceiro, indutos utilizados em pintura, dentre outros, tiveram a alíquota reduzida nos percentuais de quatro a cinco por cento. Além disso, foi modificado o regime de tributação para a construção civil, que conjuga o IR, CSLL, PIS e COFINS, inerente às construtoras, “com redução de 7% para 6%” e, “caso a construtora esteja no programa de habitação do governo, a redução vai a 1%”[24].

No mercado financeiro, o pacote de medidas governamentais adotadas para o setor incluiu a redução do IOF nos empréstimos, bem como reduziu o prazo para apropriação de créditos de PIS/COFINS, na aquisição de bens de capital, de 24 para 12 meses. Do mesmo modo, houve a redução a zero do IOF de 0,38% sobre as operações de crédito do BNDES e FINEP[25].

Com relação ao comércio exterior, é importante mencionar a abrangência do Regime Tributário para Incentivo à Modernização e Ampliação da Estrutura Portuária para o segmento ferroviário, com a suspensão do PIS, da COFINS, do II e do IPI. Paralelamente, o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-estrutura abarcou os setores hidroviário e dutoviário com o pacote de redução dos mesmos tributos, o que ocorreu a partir do Decreto nº 6.416, de 26 de março de 2008. Outra medida levada a efeito para o comércio exterior diz respeito à redução da contribuição patronal sobre a folha de pagamento, bem como da contribuição para o Sistema S para até zero, a depender da participação das exportações no faturamento total da empresa[26].

Na contramão das medidas para desonerar a carga tributária dos segmentos automobilístico, moveleiro, de eletrodomésticos, construção civil, financiamento, exportação de grande escala, assim como os setores ferroviário, hidroviário e dutoviário, a Lei Complementar 128/2008 houve por bem aumentar a carga tributária sobre empresas optantes pelo Simples Nacional com número reduzido de funcionários. De igual modo, a Medida Provisória 449/2008, por intermédio do artigo 29, impossibilita a compensação de créditos acumulados de PIS, Cofins e IPI, oriundos da aquisição de matérias-primas e insumos utilizados na elaboração de bens para o exterior, regra esta demasiadamente usada por pequenos exportadores, na medida em que arcam com o recolhimento de maior quantidade de IRPJ e CSLL. Ademais, a respectiva Medida Provisória inviabiliza a compensação de créditos tributários com débitos relacionados a tributos e contribuições de valores originais inferiores a R$ 500,00 (quinhentos reais), o que alcança “trabalhadores que tem débitos com o Imposto de Renda, por exemplo”[27].

Paulo Roberto de Almeida critica as medidas fiscais adotadas pelo Brasil no enfrentamento da crise, assinalando que os efeitos produzidos com o pacote federal afetaram apenas a parcela que seria repassada aos demais entes da Federação, houve, por outro lado, considerável aumento dos gastos públicos com aumento de salários dos servidores públicos e elevação dos gastos com programas assistencialistas, “com muito pouco acréscimo nos investimentos em infra-estrutura e quase nenhum alívio na carga fiscal dos contribuintes”[28].

Para corroborar, é importante pontuar que o FMI ressalta a possível criação de bolhas nos países que adotam medidas fiscais reducionistas muito significativas para os grandes empresários. Sendo assim, há recomendação expressa do Fundo Monetário Internacional para que o Brasil contenha as políticas de incentivo, a fim de evitar problemas com o aumento excessivo da demanda e do crédito, facilitados com o baixo custo do financiamento, e que provocam influência privada excessiva no processo de decisões público[29].

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

De fato, a tributação brasileira conforma-se como considerável empecilho para o desenvolvimento econômico, principalmente no campo do comércio, da industrialização e do mercado financeiro. Para tanto, o sistema tributário constitucional faculta ao Poder Executivo a alteração imediata das alíquotas dos principais impostos incidentes sobre operações de industrialização, do mercado financeiro, além de possibilitar a instituição de normas isentivas.

Por sua vez, a crise econômica mundial eclodida ao final de 2007 afetou os mais diversos setores, seja provocando a queda dos preços das commodities, a desvalorização cambial, restrição nas exportações e importações, bem como nos investimentos, o que repercute diretamente no aumento do desemprego e o recuo na produção industrial e no comércio.

No Brasil especificamente dois efeitos foram destacados, com a queda da bolsa de valores, a desvalorização cambial ocasionada pela venda de títulos brasileiros, o aumento do custo do crédito para exportações, a redução do fluxo de capitais, bem como à baixa no comércio internacional, em especial nas exportações.

Neste cenário, os mais importantes indicadores da temperatura econômica internacional sugeriram aos países a adoção de diversas medidas, entre elas a desoneração fiscal, de modo a permitir que o fluxo econômico continuasse a operar, restabelecendo o nível de emprego e de renda da população global.

Diante desse cenário, o Brasil adotou pacote de medidas fiscais, com fins extrafiscais, de modo a manter níveis econômicos regulares ou mitigar os efeitos causados na macroeconomia. Trata-se da redução de diversos tributos, em especial os com finalidades precipuamente extrafiscais, como o II, o IE, o IPI e o IOF, sobre os segmentos notoriamente alcançados, quais sejam, automobilístico, financeiro, da construção civil, moveleiro.

De fato, a política fiscal adotada no Brasil, ao que parece ao governo, alcançou resultados almejados, no sentido de que os mercados alvo mantiveram níveis de comercialização e de negociação razoáveis, assim como na mitigação de desemprego elevado, em razão da redução da receita tributária federal[30].

Ocorre que tais medidas fiscais não atingiram, com o mesmo impacto, os segmentos mais enfraquecidos economicamente da sociedade. De fato, os pequenos empresários tiveram aumento da carga tributária, conforme visto, assim como ocorreu com os pequenos exportadores. Isto se deve ao fato de que, conforme pontuado por Paulo Roberto de Almeida e confirmado pelo FMI, há nítida desconexão entre a política de redução da carga fiscal e a política de gastos no Brasil.

De fato, é certo que o problema da sistemática fiscal adotada pelo Brasil para enfrentamento da crise não reside na ausência de contexto normativo constitucional apropriado. Contrariamente, demonstra-se que o país estabeleceu e cumpriu uma agenda de ações para enfrentar a crise, calcado nas previsões constitucionais, objetivando, principalmente, conter os efeitos mais imediatos, como a diminuição das expressivas exportações, do fluxo financeiro, bem como o desemprego nos setores industriais, como automobilístico, e na construção civil. No entanto, poucas foram as ações direcionadas para os pequenos empresários e a grande camada da população diretamente afetada com a redução na renda, além do que, ao que se tem notícia, não foram efetuadas reduções nos gastos públicos para que as perdas fiscais fossem compensadas.

Este cenário revela que o problema fiscal brasileiro funda-se nas prioridades, bem como na dificuldade de enxergar a conexão das variáveis, por vezes não evidentes, que fazem parte do complexo jogo econômico, em especial no papel das pequenas empresas e na relação entre gasto e arrecadação.

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